如果說紐約的城市空間令人著迷，那么其背后的規(guī)劃、運(yùn)營以及治理機(jī)制則更值得玩味。紐約大都會(huì)的活力從何而來？背后都有哪些博弈？政府如何“企業(yè)化”運(yùn)營？新冠疫情期間，“開放街道”政策如何體現(xiàn)城市價(jià)值觀？復(fù)雜的城市更新項(xiàng)目如何推進(jìn)？個(gè)人力量如何影響社區(qū)營造？紐約是大城市的特例還是范例？在美國工作多年的城市規(guī)劃師羅雨翔嘗試探究這些問題，寫下這本《創(chuàng)造大都會(huì)：紐約空間與制度觀察》。
羅雨翔有著哈佛大學(xué)建筑碩士以及倫敦政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展碩士的雙重背景，曾就職于紐約市政府預(yù)算局，現(xiàn)為美國注冊(cè)城市規(guī)劃師。他從經(jīng)濟(jì)、地理、政策、法規(guī)、公共空間和建筑設(shè)計(jì)等方向深度觀察紐約，探秘美國大城市的城市更新。他發(fā)現(xiàn)“公共”與“私人”之間的模糊性給紐約帶來極大活力。
他在解讀紐約城市運(yùn)行邏輯的同時(shí)，對(duì)比了中美兩國在政府運(yùn)作、社會(huì)模式、公共空間規(guī)劃等方面的異同，試圖探討理想城市的多種可能。他用制度的邏輯來進(jìn)行分析和解讀，結(jié)合對(duì)日常生活的審視和學(xué)術(shù)框架，通過解構(gòu)紐約來重構(gòu)城市。
中國城市化發(fā)展進(jìn)入了新的階段，一線城市中個(gè)人、社區(qū)、政府、企業(yè)間的關(guān)系愈加復(fù)雜，與此同時(shí)，住房保障、公共空間、社區(qū)營造等問題的討論也愈發(fā)激烈。紐約作為全球聞名的國際都市，是城市發(fā)展的“超級(jí)試驗(yàn)場(chǎng)”，也有著種種可供參照的成功經(jīng)驗(yàn)與失敗教訓(xùn)。
下文摘編自《創(chuàng)造大都會(huì)：紐約空間與制度觀察》，經(jīng)出版社授權(quán)刊發(fā)，注釋見原書。
盛夏，傍晚8點(diǎn)半，曼哈頓摩天樓的玻璃幕墻和東河的水波交織在一起，共同映射著西面天空的余暉。有時(shí)，一場(chǎng)大雨過后，晚霞將濕漉漉的河岸染成金色，讓人無法不為這眼前壯美的景象而駐足。紐約這座城市雖然并不太精致整潔，但在河邊，工業(yè)、自然和城市景觀融合在一起，打造出了獨(dú)一無二、令人震撼的美。
每天，太陽快要落山的時(shí)候，無數(shù)紐約居民和游客來到布魯克林區(qū)的水岸，走上這片已改建成為臨河風(fēng)光帶的老碼頭，像舉行儀式一般地望著太陽緩緩落下，等待河對(duì)岸金融區(qū)的大樓燈光逐漸亮起。在這里，自然是城市文明的背景，城市同時(shí)也成為自然景色的畫框。
也許沒有哪座城市的夕陽能比紐約的更美了。不過，黃昏落日從來都不是稀缺資源，但并不是每個(gè)城市都能提供優(yōu)質(zhì)的城市空間作為取景框。在紐約，與曼哈頓隔水相望的布魯克林水岸將城市之美以最充滿張力的方式呈現(xiàn)在了人們眼前。
可許多人不知道的是，布魯克林水岸以前一直只是一片廢舊的工業(yè)區(qū)而已。直到2008年，紐約市才正式動(dòng)工將水岸改造成一座超大型的臨河公園，取名為“布魯克林大橋公園”。
整個(gè)項(xiàng)目的總建造預(yù)算為3.5億美元，占地面積34公頃，由6個(gè)碼頭、2千米長的濱河走廊以及多組體育和休閑設(shè)施構(gòu)成。現(xiàn)在，布魯克林大橋公園是紐約市最受游客和本地居民喜愛的公共空間之一，也是全世界最成功的公園建設(shè)和運(yùn)營范例之一。公園全年免費(fèi)向公眾開放，夏季的游覽人數(shù)高達(dá)500萬人，且有26萬人參加了公園里舉辦的各類文化、娛樂和教育活動(dòng)。
布魯克林大橋公園的成功與它的規(guī)劃開發(fā)過程密不可分，其獨(dú)特的歷史和經(jīng)驗(yàn)可以讓人窺見紐約城市建設(shè)和運(yùn)營智慧的一角。這座臨河公園今天的成就絕非僅僅得益于其瞭望曼哈頓和東河水景的絕佳地理位置——一片舊工業(yè)區(qū)能轉(zhuǎn)變?yōu)楦哔|(zhì)量的公共空間，體現(xiàn)了紐約這座城市在民間組織、財(cái)務(wù)創(chuàng)新以及設(shè)計(jì)多樣性這三個(gè)方面都達(dá)到了極高的水平。畢竟，一座城市的智慧，成就一座城市的顏值。
來自民間的力量
法國思想家阿歷克西·德·托克維爾在《論美國的民主》一書中指出：民眾自由集結(jié)社團(tuán)的力量是美國這個(gè)國家公民生活和政治發(fā)展的推動(dòng)力之一。在19世紀(jì)的美國，托克維爾觀察到：當(dāng)人們遇到了各種各樣的問題時(shí)，與其等待上層權(quán)力機(jī)關(guān)來提供解決方案，美國人更愿意自下而上地團(tuán)結(jié)起來，共同探索出路。
通過組建各種各樣的民間組織，民眾將自身的力量凝聚起來，解決經(jīng)濟(jì)、政治、文化等方面或大或小的公共問題；同時(shí)，公民之間的這種自由聯(lián)合取代了舊社會(huì)的貴族權(quán)威和金字塔結(jié)構(gòu)，避免了專制和暴政在北美新大陸“復(fù)辟”。
雖然托克維爾的時(shí)代是在一個(gè)多世紀(jì)以前了，但在20世紀(jì)末至21世紀(jì)初的紐約，布魯克林大橋公園從初始策劃到現(xiàn)階段的運(yùn)營也都離不開當(dāng)?shù)孛耖g組織的力量，其過程體現(xiàn)了托克維爾所描述的那種公民自由集結(jié)解決公共問題的精神。
早在20世紀(jì)80年代后期，當(dāng)布魯克林水岸仍是破敗工業(yè)區(qū)的時(shí)候，周圍布魯克林高地社區(qū)的居民就大膽地提出了“將水岸改造成公園”的想法。但這個(gè)想法并未從一開始就得到大多數(shù)人的支持。
在布魯克林水岸，土地除了可以變成公園之外，還可以用來建辦公樓、住宅等 直接促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的項(xiàng)目——港口事務(wù)管理署作為河岸土地的所有者，想將土地出售，并且當(dāng)時(shí)的紐約規(guī)劃局也支持將河邊土地用來開發(fā)房地產(chǎn)。《紐約時(shí)報(bào)》在那段時(shí)期的報(bào)道也將想建公園的當(dāng)?shù)鼐用袼茉斐闪朔磁?，認(rèn)為他們?yōu)榱吮Ｗo(hù)自家河景不受破壞而不惜阻礙城市發(fā)展，損害公共利益。
為了更好地組織這場(chǎng)建公園的運(yùn)動(dòng)并說服更多的人，布魯克林高地居民成立了名為“布魯克林大橋公園聯(lián)盟”的民間非營利組織。民間非營利組織是一種非政府運(yùn)營的私人機(jī)構(gòu)，由私人籌建和運(yùn)作，但以關(guān)注公共議題為己任，將個(gè)體的力量團(tuán)結(jié)起來支持集體行動(dòng)。面對(duì)媒體和政府權(quán)威機(jī)構(gòu)的阻力，民間聯(lián)盟最初的主要工作就是通過舉行一系列的宣傳和教育活動(dòng)來為公園的策劃贏得支持。
宣傳公園倡議的運(yùn)動(dòng)是一場(chǎng)持久戰(zhàn)：民間聯(lián)盟花了10年的時(shí)間，通過組織多個(gè)會(huì)議和論壇，最終得到了更多紐約市民的認(rèn)可，并獲得了社區(qū)領(lǐng)袖、市政府官員以及州和聯(lián)邦政府官員的背書。
除了開展宣傳、教育和游說工作，民間聯(lián)盟還積極地就水岸的規(guī)劃和發(fā)展問題與公共部門進(jìn)行協(xié)商甚至對(duì)抗。在公園最早的籌劃時(shí)期，港口署曾想將河岸的碼頭保持為工業(yè)用地，并租給開發(fā)商用來建設(shè)新的倉庫。對(duì)此，民間聯(lián)盟在1997年與港口署打起了官司，并多次通過媒體發(fā)聲，堅(jiān)決反對(duì)工業(yè)用途，倡議公園建設(shè)。如果沒有這些早期的堅(jiān)決對(duì)抗，現(xiàn)在碼頭上的綠樹和球場(chǎng)會(huì)被集裝箱和貨物取代。
在越來越強(qiáng)的民眾呼聲下，紐約市政府于20世紀(jì)90年代末開始正式采取行動(dòng)，與民間聯(lián)盟一起研究將河岸碼頭改建為超大型公園的可行性。1998年，紐約市政府成立了“布魯克林水岸開發(fā)集團(tuán)”——作為一個(gè)由政府牽頭的非營利組織，這是一個(gè)專門負(fù)責(zé)公園項(xiàng)目前期規(guī)劃的地方政府開發(fā)集團(tuán)。開發(fā)集團(tuán)在1999年至2000年間開展了70多場(chǎng)公共討論與設(shè)計(jì)會(huì)，盡量更加充分地聽取全市居民的意見，并在2000年正式發(fā)布了《布魯克林大橋公園初步規(guī)劃》。
終于，在2002年，紐約州州長和紐約市市長正式簽署合作備忘錄，同意以初步規(guī)劃為基礎(chǔ)，將布魯克林34公頃的水岸和碼頭改建為公園，并同意州政府和市政府為項(xiàng)目撥款——這是布魯克林大橋公園整個(gè)項(xiàng)目推進(jìn)史上最重要的里程碑，意味著一開始民間發(fā)出的聲音終于得到了政府的正式采納。同時(shí)，2002年的備忘錄中還指定成立了一個(gè)新的非營利組織——“布魯克林大橋公園開發(fā)集團(tuán)”，后在2010年變更為“布魯克林大橋公園集團(tuán)”。
根據(jù)政府的備忘錄和聲明，公園集團(tuán)將是公園正式的“主人”，全權(quán)負(fù)責(zé)公園的具體規(guī)劃、建設(shè)、統(tǒng)籌和運(yùn)營。公園集團(tuán)是與紐約市政府關(guān)系緊密但法律上分離的非營利組織，其董事會(huì)雖是由紐約州州長和市長任命，但它的內(nèi)部運(yùn)營擁有民間組織的靈活度，并且這樣的安排減少了政府在管理上的負(fù)擔(dān)。至于最初為公園發(fā)出倡議和舉行宣傳與游說活動(dòng)的“民間聯(lián)盟”則在2014年更名為“布魯克林大橋公園管理委員會(huì)”，主要負(fù)責(zé)現(xiàn)在公園運(yùn)營中的活動(dòng)組織和環(huán)保教育工作。
從最初的構(gòu)想規(guī)劃到后來的建設(shè)運(yùn)營，布魯克林大橋公園離不開民間的力量。這支力量不同于政府官僚機(jī)構(gòu)，也不同于純粹的私人企業(yè)；它介于公和私之間，將個(gè)體的力量團(tuán)結(jié)在了一起，靈活地調(diào)動(dòng)資源，并積極地與外界多方進(jìn)行博弈和協(xié)作，最終將一場(chǎng)運(yùn)動(dòng)的訴求變成了現(xiàn)實(shí)，推動(dòng)并完成了這項(xiàng)一開始看似不可能實(shí)現(xiàn)、如今極為受人矚目的市政工程。
財(cái)務(wù)“游戲”
建設(shè)布魯克林大橋公園的想法既然來自民間，政府便在2002年的備忘錄中給公園的支持者們出了一道難題：這座公園必須得在財(cái)務(wù)上做到自力更生。這句話的意思是，政府雖然同意將水岸工業(yè)區(qū)改建為公園，并撥款數(shù)億美元用于工程的設(shè)計(jì)和建設(shè)，但公園所有的未來運(yùn)營成本都將由布魯克林大橋公園集團(tuán)這個(gè)非營利組織來自己承擔(dān)，不得從全市納稅人的錢包中再動(dòng)用資源。
布魯克林大橋公園的運(yùn)營成本有多高？根據(jù)2016年至2020年公園集團(tuán)的公開財(cái)報(bào)，整個(gè)公園在這期間的平均年度總支出超過2400萬美元，用于支付所有公園員工的工資、辦公室租金、公園設(shè)備所用水電費(fèi)、器材維護(hù)費(fèi)等。高質(zhì)量的超大型公園意味著巨額的開銷，且布魯克林大橋公園的運(yùn)營成本一直在逐年提高。
傳統(tǒng)意義上的市政公園幾乎是零收入的，因此它們才需要由政府每年撥款、依靠納稅人的錢來進(jìn)行維護(hù)和運(yùn)營。但布魯克林大橋公園作為公私合作規(guī)劃和運(yùn)營的新型公共空間，其財(cái)務(wù)手段勢(shì)必要有自己的創(chuàng)意。
為了做到政府在備忘錄中規(guī)定的財(cái)務(wù)自持，公園集團(tuán)在布魯克林大橋公園的土地上規(guī)劃出了7塊房地產(chǎn)開發(fā)用地，這些開發(fā)建設(shè)用地的占地面積約為整個(gè)公園土地面積的10%。
公園集團(tuán)再將這些地塊的土地開發(fā)權(quán)以地租的形式授予房地產(chǎn)開發(fā)商，用來建設(shè)高端住宅、河景酒店和商業(yè)項(xiàng)目。開發(fā)商為了“拿地”向公園集團(tuán)繳納地租，購房者根據(jù)協(xié)議繳納相關(guān)的地產(chǎn)稅替代費(fèi)，而這些錢即成為公園運(yùn)營的主要資金來源。
房地產(chǎn)的價(jià)值主要來自其區(qū)位：一個(gè)地產(chǎn)項(xiàng)目若是離公園景觀近，那么其價(jià)值也會(huì)比其他地方的同類型項(xiàng)目高。在布魯克林大橋公園，其規(guī)劃中設(shè)定的開發(fā)用地最終建成后都是“河景房”，自然是價(jià)值連城，會(huì)吸引富足的紐約投資人。2016年建好的高級(jí)住宅Pierhouse位于布魯克林大橋公園靠近中部的入口處，現(xiàn)房屋售價(jià)為1.8萬至3.2萬美元每平方米，遠(yuǎn)高于當(dāng)?shù)仄骄健?/p>
高價(jià)值的地產(chǎn)意味著充足的公園運(yùn)營資金。在2020年，公園內(nèi)的地產(chǎn)項(xiàng)目所貢獻(xiàn)的地租和地產(chǎn)費(fèi)加起來給公園集團(tuán)帶來了將近2000萬美元的收入，占集團(tuán)年度總收入的83%。根據(jù)公園集團(tuán)的最新完整財(cái)報(bào)，2019 年至2109年，90年內(nèi)地租收入的總額預(yù)計(jì)為15億美元，相當(dāng)于平均每天都有4萬多美元入賬。如此巨大的現(xiàn)金流使得布魯克林大橋公園可以全年免費(fèi)對(duì)公眾開放，并且做到財(cái)務(wù)上自給自足，運(yùn)營不花政府的錢。
在布魯克林大橋公園的運(yùn)營中，公共空間的財(cái)務(wù)自持離不開私人開發(fā)；如果想要讓公園更大更美，就得吸引開發(fā)商來建更多的房子——公共利益的最大化與私人盈利的最大化變得相輔相成。這個(gè)邏輯乍一聽有 些自相矛盾，卻體現(xiàn)著一種略帶“狡黠”的智慧。
的確，通過具有創(chuàng)意的制度安排，市場(chǎng)活力是可以為公共利益買單的。布魯克林大橋公園的管理者找到了開發(fā)商來為公園的運(yùn)營“買單”，這使得政府、市民和游客得到了一個(gè)免費(fèi)向公眾開放的世界一流公共空間，而房地產(chǎn)商則拿到了最熱地塊的開發(fā)權(quán)——三全其美，各取所需。
但是，布魯克林大橋公園這精妙的財(cái)務(wù)邏輯背后其實(shí)仍是政府的老謀深算。
一方面，政府通過規(guī)劃局對(duì)土地利用和開發(fā)建設(shè)的最終控制權(quán)，掌握著公園內(nèi)的建設(shè)用地比重、位置、開發(fā)強(qiáng)度等細(xì)節(jié)的制定，這種掌控確保了建設(shè)用地處于公園的邊緣區(qū)域，且其占地面積不會(huì)遠(yuǎn)超整個(gè)園區(qū)整體面積的10%——如果開發(fā)建設(shè)用地“失控”，勢(shì)必會(huì)受到民眾和公園使用者的強(qiáng)烈反對(duì)，這是政府不想看到的。
另一方面，公園里的新地產(chǎn)項(xiàng)目除了能讓布魯克林大橋公園集團(tuán)做到財(cái)務(wù)自持，使得政府不用為公園出維護(hù)費(fèi)以外，商業(yè)活動(dòng)帶來的消費(fèi)稅等財(cái)政收入還能讓政府每年賺到更多的錢。
此外，除了直接的稅收回報(bào)，政府還可以通過在地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目中安插經(jīng)濟(jì)型住房，為自己帶來額外的公共利益和政治回報(bào)。2019年建成的地產(chǎn)項(xiàng)目The Landing位于公園最南側(cè)的入口，有140戶住宅，其中包含的100戶經(jīng)濟(jì)型住房讓低收入市民享受政府管制的優(yōu)惠租金。
全世界各個(gè)城市的政府都會(huì)為公共服務(wù)的融資和預(yù)算而發(fā)愁。布魯克林大橋公園為此提出了極具創(chuàng)意的解決方案。通過房地產(chǎn)開發(fā)，“河景”和“夕陽”被轉(zhuǎn)化為房地產(chǎn)市場(chǎng)上明碼標(biāo)價(jià)的地租，最終使得公園的高質(zhì)量運(yùn)營和向公眾的免費(fèi)開放均成為可能。這一切的背后不僅體現(xiàn)了公私合作在紐約大型市政項(xiàng)目中發(fā)揮的關(guān)鍵作用，更體現(xiàn)了政府的精明：政府在一開始給布魯克林大橋公園提出“財(cái)務(wù)自持”這道難題的同時(shí)，也在或直接或間接地通過政策和規(guī)劃掌握著民間解題的思路和過程；最終，政府在讓公園集團(tuán)、公眾和地產(chǎn)商都滿意的同時(shí)，自己也能從整個(gè)項(xiàng)目中得到巨大的好處。
規(guī)劃設(shè)計(jì)和建造上的巧思
布魯克林大橋公園的空間和景觀設(shè)計(jì)沒有辜負(fù)這個(gè)項(xiàng)目在政治上的投入和財(cái)務(wù)上的創(chuàng)新。超大型公園很容易就會(huì)被設(shè)計(jì)得有些千篇一律。尤其是在現(xiàn)在這個(gè)刺激太多、人們注意力難以集中的時(shí)代，如何讓公園吸引游客持續(xù)的注意力并樂在其中就成了一個(gè)價(jià)值不菲的設(shè)計(jì)題。
布魯克林大橋公園的設(shè)計(jì)方充分利用了公園用地長條形的版圖和舊工業(yè)區(qū)的碼頭結(jié)構(gòu)，打造出了充滿驚喜、別具巧思的公共空間。整個(gè)公園串聯(lián)著6個(gè)舊碼頭的改造，每個(gè)碼頭按照其形狀和地理位置，被賦予了不同的功能和主題。
酒吧、冰激凌店、草地、樹林、花叢、沙灘、足球場(chǎng)、籃球場(chǎng)、沙灘排球場(chǎng)、溜冰場(chǎng)、野餐區(qū)以及燒烤區(qū)被依次排列在公園不同的方位，為人們提供了多樣的去處以及多種休息、觀光和拍照機(jī)會(huì)。將大公園切分成多個(gè)小單元進(jìn)行設(shè)計(jì)，除了有利于打造多樣的空間體驗(yàn)之外，也使得公園更易于分期建造并逐個(gè)開放，這大大減少了建設(shè)過程中公眾的等待時(shí)間。
在項(xiàng)目的設(shè)計(jì)上，前文提到的各個(gè)非營利組織也都起到了關(guān)鍵作用。民間聯(lián)盟在2000年前組織的一系列宣傳游說工作最終形成了一套公園規(guī)劃建議，這些建議在后來布魯克林水岸開發(fā)集團(tuán)所做的初步規(guī)劃中被參考，同時(shí)公園集團(tuán)也在規(guī)劃的過程中收集了各個(gè)當(dāng)?shù)亟M織和居民的意見——這些公眾參與是公園設(shè)計(jì)多樣性得以成功的基石。
現(xiàn)在，公園集團(tuán)與公園管理委員會(huì)合作，前者負(fù)責(zé)主要的維護(hù)和管理工作，后者則負(fù)責(zé)提供一系列的露天電影、瑜伽等面向大眾的公園活動(dòng)，讓好的設(shè)計(jì)得以有好的運(yùn)營。
今天，布魯克林大橋公園已基本全部分期建造完畢，各有特色的碼頭由河邊綠道連接成一個(gè)整體。每天，不同的人群在碼頭和綠道上自在地行走著：有慕名而來的觀光客，也有在附近上班的文藝青年，有扛著專業(yè)器材等待日落的攝影發(fā)燒友，更有晚上來騎自行車、遛狗、野餐、跑步的當(dāng)?shù)鼐用瘛?/p>
走在布魯克林的水岸，可以感受到這個(gè)城市的活力和包容性。就連公園里實(shí)用的燒烤架都彰顯著紐約社區(qū)的多樣性和不同文化的市民對(duì)這座公園的喜愛。有時(shí)周末的午后，年輕人聚在一起伴著香檳和水果野餐；還有時(shí)，非洲裔大家庭在這為孩子開生日派對(duì)，好不熱鬧；夏季伊斯蘭教的齋月時(shí)期，日落后，穆斯林家庭在這慶祝一天嚴(yán)格的把齋結(jié)束，烤肉的香氣彌漫河邊……
這座公園提供了欣賞紐約城市文明和自然景觀的最佳平臺(tái)。不管是當(dāng)?shù)厝诉€是游客，都會(huì)為置身這座公園而感到幸運(yùn)。
一座城市的智慧
公共服務(wù)的升級(jí)考驗(yàn)著城市的創(chuàng)意。在紐約，建設(shè)和運(yùn)營世界一流的公共空間不僅需要依靠政府的支持，也要依靠民間組織、開發(fā)商、設(shè)計(jì)師以及公眾的配合和努力。在這場(chǎng)“游戲”中，政治動(dòng)力、財(cái)務(wù)創(chuàng)新以及設(shè)計(jì)巧思三者缺一不可。
紐約這座城市的智慧，在于她將看似相悖的概念和目標(biāo)用巧妙的安排整合了起來，化解了不同利益群體間的矛盾，將多方的利益串聯(lián)并最大化。市政旗艦項(xiàng)目得交給非營利組織來主導(dǎo)；要想有大公園，就得多建房子。這些安排出乎常規(guī)，但紐約這座城市通過多年的嘗試和努力，充分借力、善用巧勁，讓民間資源成為公共項(xiàng)目的最優(yōu)解。
不管是在美國還是其他國家，許多城市的政府都嘗試著通過建造大型公園和市政項(xiàng)目來提升城市的宜居性，進(jìn)而吸引人才和投資，提升競(jìng)爭(zhēng)力。布魯克林大橋公園的故事體現(xiàn)了大型市政項(xiàng)目的成功和價(jià)值，但也更體現(xiàn)了這類項(xiàng)目在操作上的復(fù)雜性。畢竟，規(guī)劃并不是在藍(lán)圖上畫幾條線就可以了。
規(guī)劃的精髓，在于設(shè)計(jì)一系列的制度安排和游戲規(guī)則，使得民間和商業(yè)的力量能被巧妙地導(dǎo)向公共利益。這對(duì)于不同地方的政府、企業(yè)和公民來說，既是啟示，也是挑戰(zhàn)，考驗(yàn)著一座城市的智慧。
