近日,一條看似驚悚的新聞標(biāo)題占據(jù)了英國(guó)媒體的頭條:英國(guó)第二大城市伯明翰宣布破產(chǎn)。
伯明翰市政廳對(duì)外發(fā)布通告,由于今年已經(jīng)無法平衡賬目,根據(jù)英國(guó)《1988年地方政府財(cái)政法》第114條的規(guī)定,伯明翰市政廳的財(cái)政負(fù)責(zé)人已經(jīng)向有關(guān)部門提交了正式文件,宣布該市已經(jīng)“沒有足夠手段滿足其財(cái)政義務(wù)”,也“無法承擔(dān)新增花費(fèi)”。事實(shí)上,這等于宣告該市在本財(cái)政年度已經(jīng)破產(chǎn)。
伯明翰市政廳現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)人約翰·科頓承諾,該市仍將依法繼續(xù)維持最基本的公共服務(wù),也被稱為“法定服務(wù)”,諸如教育、社會(huì)關(guān)懷、垃圾處理、市政住房、市區(qū)道路養(yǎng)護(hù)以及公共圖書館等市政服務(wù)項(xiàng)目。不過,作為僅排在首都倫敦之后的英國(guó)第二大城市,伯明翰市的財(cái)政何以走到如此境地,未來會(huì)不會(huì)有更多的城鎮(zhèn)步伯明翰的后塵宣告破產(chǎn),還是在英國(guó)媒體和公眾間引發(fā)了相當(dāng)多的討論。
9月5日,垃圾收集工在伯明翰市政廳對(duì)面清理垃圾。
“同工同酬”賠款與英聯(lián)邦運(yùn)動(dòng)會(huì)
冰凍三尺非一日之寒。根據(jù)伯明翰市政廳給出的公告說明,該市的財(cái)務(wù)狀況惡化至此已有超過十年的累積。公告中特別提到了一項(xiàng)開始于十幾年前的賠款。
2010年,英國(guó)勞動(dòng)仲裁機(jī)構(gòu)判決伯明翰市政廳在歷史上違反了同工同酬法案。這是一樁延續(xù)了數(shù)十年的積案,以女性為主的約5000名市政廳雇傭的工作人員將市政廳告上仲裁庭。這些女性主要從事諸如教師或者餐飲服務(wù)等工作,有些人服務(wù)的年限還相當(dāng)長(zhǎng),她們控告市政廳在數(shù)十年里,沒有給予她們獎(jiǎng)金等福利。而以男性為主的工種,比如垃圾收集和清潔工,卻一直都有獲得獎(jiǎng)金。仲裁庭經(jīng)過漫長(zhǎng)的審理,最終支持了女工們的訴求,要求伯明翰市政廳賠償這些雇員應(yīng)得的利益。
于是,從2014年開始,伯明翰市政廳每年都要拿出一大筆經(jīng)費(fèi),用來賠付前任欠下的法律債。過去十年間,伯明翰市政廳已經(jīng)賠付了11億英鎊,目前仍有7.6億英鎊待賠付。而由于英國(guó)目前居高不下的通脹率和利率水準(zhǔn),這筆欠款每個(gè)月都會(huì)增加1400萬英鎊。即便是對(duì)于伯明翰這個(gè)大城市的財(cái)政來說,被拖垮也只是時(shí)間問題。
另外,伯明翰市去年夏天風(fēng)風(fēng)光光地舉辦了第22屆英聯(lián)邦運(yùn)動(dòng)會(huì)。作為疫情后英國(guó)承辦的第一項(xiàng)綜合性體育賽事,伯明翰確實(shí)花了精力,好好改造了一些體育場(chǎng)館,升級(jí)了一些市政建設(shè),也大肆宣傳了一波。根據(jù)2019年的工程預(yù)算,賽事成本達(dá)到了7.78億英鎊,其中英國(guó)政府出資75%,而伯明翰市政府出資25%。但由于新冠疫情所帶來的工期延誤,以及英國(guó)自從去年起就飛漲的通脹和利率,賽事成本出現(xiàn)了嚴(yán)重超支。
最終,在多方面因素的共同影響下,伯明翰卻沒能如愿復(fù)制2012年奧運(yùn)會(huì)給倫敦帶來的繁榮和遺產(chǎn),相反卻使得自己本就不寬裕的財(cái)政狀況雪上加霜,走上了破產(chǎn)保護(hù)的不歸路。
財(cái)政緊縮政策和天量發(fā)債借貸
和企業(yè)不一樣,城市作為公共主體,不能真的“破產(chǎn)”“清算”“變賣資產(chǎn)還債”。但是一個(gè)地方政府的財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯和企業(yè)本質(zhì)上也并無二致,一旦財(cái)政狀況不佳,也無非是“開源”“節(jié)流”兩種路徑。
與美國(guó)各地動(dòng)不動(dòng)就會(huì)傳出的某一級(jí)政府倒閉關(guān)門的新聞不同,英國(guó)并不是一個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家,英格蘭各地方政府征稅的權(quán)力更是被高度限制的。屬于地方政府可掌控財(cái)源基本就是按住宅每戶征收的市政稅,以及酒吧、餐館、雜貨店等各種小檔口門市要繳納的商業(yè)稅。
當(dāng)然,地方政府平時(shí)的花銷并不大,比如在中國(guó)普遍理解的“市政工程”,無論是修路架橋還是水電氣工程改造,基本都不是英國(guó)地方政府的職責(zé)。普通英國(guó)居民能感受到的和市政廳最大的聯(lián)系,就是每周一次收垃圾的服務(wù),以及不當(dāng)停車要繳納的罰款,還有每年三月底都必會(huì)準(zhǔn)時(shí)到達(dá)的、每年都在漲價(jià)的市政稅賬單。
如上所述,因?yàn)榈胤秸氖杖牖径紝儆诖媪慷?,縱使經(jīng)濟(jì)十分景氣,一個(gè)城市也不可能短時(shí)間內(nèi)憑空多出大量的住房供市政廳征稅,所以英國(guó)地方政府的財(cái)政事實(shí)上都需要仰賴中央政府的補(bǔ)貼,才能維持城鎮(zhèn)基本的市政服務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn),比如新建和維護(hù)市政住房,比如運(yùn)行轄區(qū)內(nèi)的公立中小學(xué)校和運(yùn)營(yíng)公共健身設(shè)施、圖書館等等。
然而,過去十幾年來,在保守黨執(zhí)政下,英國(guó)中央政府一直走的是緊縮財(cái)政。保守黨一直承諾要建立一個(gè)低稅收低借貸和低財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)體系,但是新冠疫情中,為了維持經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)不會(huì)脆斷,英國(guó)政府天量發(fā)債借貸,事實(shí)上已經(jīng)背上了極其沉重的財(cái)政包袱。如今利率飆升,連中央政府都要頂著罵聲加稅,同時(shí)量入為出勒緊褲帶過日子,那么能分給地方政府的補(bǔ)貼就更少了。
在財(cái)政上寅吃卯糧是不可持續(xù)的
伯明翰只是一個(gè)最新的和更大的走向破產(chǎn)的英國(guó)城市。事實(shí)上,過去幾年里已經(jīng)有7個(gè)英國(guó)地方政府,包括諾森比亞郡、北安普頓郡、沃金、斯勞,以及大倫敦的克洛伊頓區(qū)等,都根據(jù)《1988年地方政府財(cái)政法》第114條遞交了“破產(chǎn)”公告。
伯明翰之所以引起關(guān)注,不僅僅是因?yàn)樗且蛔曉谕獾拇蟪鞘?,也因?yàn)榇髠惗厥姓d其實(shí)是被分成三十多個(gè)區(qū)獨(dú)立管理的,這就讓擁有超過百萬市民的伯明翰市政廳事實(shí)上成為了英國(guó)最大的市級(jí)地方政府。如今最大的地方政府財(cái)政也走到崩潰,仍深陷在通脹和高利率泥潭中掙扎的英國(guó)人,即便不是伯明翰市民,也難免惴惴不安。
不過如前所述,作為一級(jí)公共機(jī)構(gòu),無論地方政府還是中央政府,其實(shí)是無法“破產(chǎn)”的。伯明翰市政廳下轄69個(gè)社區(qū),由101名民選的市議員組成,縱使提交了114條,議員們的工作不會(huì)停止,市政廳近萬名雇員所提供的基本公共服務(wù)也不會(huì)停擺。他們照常擁有征稅甚至按需加稅的權(quán)力,對(duì)此不滿或者不信任的市民也可以在下一屆地方選舉時(shí)用選票懲罰執(zhí)政黨。而如果在下一個(gè)財(cái)年,伯明翰的財(cái)政情況能有所好轉(zhuǎn)的話,114條也無法一直生效,尤其是欠那5000名市政廳雇傭工作人員的賠款,必定是要優(yōu)先執(zhí)行,連本帶利一個(gè)便士都賴不掉。
伯明翰市面臨的財(cái)政危機(jī),其實(shí)正是英國(guó)乃至歐洲很多城市在長(zhǎng)年緊縮財(cái)政下的命運(yùn)縮影。無論哪一國(guó)或哪一級(jí)政府都應(yīng)該清楚,作為納稅人供養(yǎng)的公共主體,在財(cái)政上寅吃卯糧終究是不可持續(xù)的。只有未雨綢繆,在經(jīng)濟(jì)高速成長(zhǎng)的時(shí)候能夠在財(cái)政上有所節(jié)制,才能在遇到危機(jī)的時(shí)候不至于陷入難堪的境地。